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扑克王俱乐部:同衡学术 公共空间治理的顶层设计刍议 ——以《北京城市公共空

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发布时间:2022-09-18 10:28:26
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  公共空间是城市的精华所在,也是城市治理的重要抓手与核心资源。北京作为大国首都和超大规模城市,虽然已广泛开展了形式多样的公共空间提质增效的实践探索,但仍存在着“私单碎粗”的通病及其深层问题。清华同衡基于国内外先进经验,通过顶层设计的公共政策研究展开编制,旨在为北京未来公共空间的高质量发展提供战略指引和技术纲领;由此形成人本深造的理念创新、框架引领的方法创新、平台协作的机制创新和推动共治的应用创新成果体系,进而提出公共空间规划设计治理化转型的五点趋势性思考,以期助推城镇化下半场的空间法治共治精治善治,并为可持续发展这一国际共识贡献地方智慧。笔者为“北京城市公共空间发展纲要研究”课题组课题负责人,本文内容刊发于《城市发展研究》2021年第10期。

  在面向高质量发展和高品质生活的新时代,北京近年来完成了诸如公共空间改造提升三年行动方案(2019-2021)、公共空间改造提升示范工程试点工作方案实施细则、街道与滨水空间设计导则、公共空间城市设计大赛、“西城宜居创想”公共空间方案征集以及胡同改造、京张铁路遗址公园规划设计等一系列公共空间提质工作,成绩斐然,也预示着首都公共空间治理进入更高阶。在国家层面,习在党的十八届五中全会第二次全体会议中明确指出“要做好空间规划顶层设计,有序推进,避免盲目性”,意即强调顶层设计的战略重要性。正是在这样的背景下,借鉴国内外理论与实践的先进经验,编制《北京城市公共空间发展纲要研究》(以下简称《纲要》)以进一步为全社会共同参与城市治理提供行动指引,就尤为必要。

  公共空间是服务于社会关系(再)生产的基本公共产品,承载、构造着异质多维的城市生活与城市文化,体现着公平包容的人本精神,因而成为规划治理和城市设计的核心内容。理念方面,2011年联合国人居署理事会通过了《关于通过发展公共空间实现城市可持续发展的第23/4号决议》,并于2013年罗马第二届公共空间双年展城市论坛上批准了由意大利国家城市研究所主导倡议的《公共空间》,提出公共空间在创建、管理和使用等领域的关键性工作原则;2015年联合国可持续发展峰会正式将安全、包容、可达、绿色及对友好的公共空间纳入其17个可持续发展目标当中;同年,联合国人居署发布了《全球公共空间工具手册》,为地方政府在制定和实施关于公共空间的准则、政策建议、发展目标与障碍、优秀案例以及中央政府如何实行物质支持与授权立法等方面提供实用参考;2016年UCLG作为城镇联盟型国际组织,推出了《公共空间政策框架》,旨在加强世界范围内地方政府之间的联系与合作,从立法管理、社会权利、经济效益、文化特色及可达性、都市农业、科技手段等多个角度共同探讨公共空间政策的设计与执行,并推动其成为全球城市议程和“人居三”的重要议题。

  行动方面,纽约自2010年相继出台“滨水2020愿景计划”、“没有边界的公园战略”、“城市广场计划”和“零愿景(街道)计划”等一整套公共空间治理举措;伦敦则同期颁布了“伟大的户外公共空间”市长宣言和“私人手中的公共生活”暨公共空间使用手册,并完成了泰晤士河南岸中心滨水空间改造、“明日市场”行动、“100个公共空间计划”、加百利码头及布里克斯顿社区环境整治等大规模的以公共空间再生为导向的城市更新项目;巴塞罗那则在历经近半个世纪且收效颇巨的公共空间复兴运动之后,创造性地提出了波布雷诺“超级街区(2013-2018)”计划,为的是减少空气污染和交通噪音、增加步行活动空间、提升街道品质与经济活力。此外,全球其他城市也纷纷编制地方性的公共空间发展战略,并展开各色实践,如火如荼。

  这些政策和经验(图1)都反映出城市在一定发展阶段的需求与共识,特别是处于内涵式发展的转型期,公共空间的公共性、多义性和多样性等基本价值及其潜在影响力凸显;而公共空间治理的焦点也从工程转向社会、从人的基本需求转向自我实现的高阶需求,并在体系化与规范化之外,呈现出复杂性、在地性、精准性和耦合性的多重特征。

  随着国家层面简政放权的行政改革日益深化及相关制度条例的颁布,各地方政府陆续制定了涉及公共空间的标准规范与政策法规。深圳自2007年先后出台《深圳市规划局详细蓝图编制指引》、《深圳市城市设计标准与准则》、《深圳市城市更新办法实施细则》及《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引(试行)》等规定,使公共空间权益在规划编制及其上的制度设计范畴得到保障;上海近年来出台了《关于加强黄浦江两岸滨江公共空间综合管理工作的指导意见》、《黄浦滨江公共空间综合管理办法(试行)》和《杨浦区滨江区域公共空间城管执法工作方案》等深入局域的公共空间治理细则,更针对私有空间的公众使用设置容积率奖励政策,并编制《上海市街道设计导则》等多项技术指引,提供了有益的经验借鉴;《北京市西城区街区公共空间管理办法(试行)》于2017年发布,明确了公共空间联席会议制度的工作机制及各相关部门的主体责任和属地责任;其他省市地区,如《陕西省城市公共空间管理条例》和《成都市建设项目公共空间规划管理暂行办法》等,也积极通过立法或政府规章的形式,对部门管理权责和建设项目中的公共空间配置标准、规划审批流程等事项提出了规范性要求。深研可知,我国的公共空间政策环境在渐趋理性的同时,尚需进一步加强体制机制的创新、规范标准的引导和规划管理的落实。

  北京公共空间治理的痛点和难点可以被概括为私属化、同质化、碎片化和粗放化四类,即总量不足、布局不均衡、封闭圈地和私搭乱建现象明显、缺乏差异性与特色、空间品质整体偏低、管理维护不力、连通性和复合使用率不高等国内大城市建成区的共性通病,以及观念局限、部门壁垒、资本异化和资源错位等深层制约因素。此外在调研中也了解到居民自发使用公共空间的需求强烈且模式多样,虽大多不正规、不确定甚至不“美观”,却自足而适洽,更是底层民生活力、公共意识和集体文化的重要表征。这些“普通”的内源性价值不应被意识形态化的有色眼镜过滤甚至无视。

  基于上述的趋势和研究,《纲要》作为连接政策与技术、政府与社会的治理纽带,首先明确提出了大国首都城市治理体系中的“公共空间”议题,通过制定公共政策导向的战略指引,探讨北京未来公共空间的发展方向、原则和机制,为公共空间共建共治共享的制度创新和模式创新奠定基础,使公共空间真正成为首都现代化治理的重要抓手与核心资源。同时,公共空间本身的涵盖面广、涉及因素多、复杂程度高,难以仅凭一个政策或导则面面俱到地解决,而应是一套体系化的组合拳。

  因此,《纲要》的定位及内容界定便聚焦于向“质”而为的纲领性框架研究,即为北京公共空间的提质增效提供统摄性的价值观与方法论、为公共空间体系的规建管运提供前置研究,厘清“治理什么、怎么治理、谁来治理”的责权关系和操作路径;同时为后续一系列精细化的相关专题研究、导则和基层治理举措——如社区公共空间、轨道站点、背街小巷、高架桥下空间、私属空间公共化、建筑退线、开放围挡等诸多类型以及特定区段(如两轴地区)设计导则——制定技术纲领与政策依据,指导北京市各类公共空间的标准设置、规划编制和实施行动,可看作是“导则的导则”,即顶层设计的一种。

  因此,《纲要》的本质是一种空间化的社会规则体系,须从“政府—市场—社会”共治视角重构公共空间作为公共产品、生活场所和人文载体三重属性的价值伦理,重塑中国特色的公共空间生产模式。从这个意义上讲,《纲要》既是一种保障性的基本准则、又可以成为一种创造性的设计指引,具有战略性、体系性、针对性和示范性的特点。

  《纲要》的主要内容包含三部分。其一为认知篇,对北京市公共空间的概念内涵、适用范围、目标定位、价值理念、权属关系、问题根因、治理原则和分类标准等内容进行界定和剖析,全面拓展了公共空间的认知维度,以凝聚社会各界的价值共识。其二为策略篇,分为普适性策略和针对性策略——前者围绕底线管控、国土空间、特色提质、科技赋能和趋势倡导,提出整体性与通属性的发展导控策略;后者则针对不同类型的特点制定差异化的发展策略与治理导引。其三为机制篇,重在建立多方协作平台并明确各方的责权利要求,从政策体制、流程规范和合作伙伴关系的构建三个方面,提出改良和创新实施机制的指导性建议,助推政府治理向服务型与监管型有限政府的职能转变。

  新时代公共空间的角色和意义正在发生从物到人、从分到合、从配角到主角的深刻转变。《纲要》以人与城市的可持续发展为根本指向,将公共空间视作根基性的社会资产,提出了公共空间发展理念的“四个转变”:

  首先,针对民众对美好生活的空间向往,提出由“重视物质空间环境改善”向“全面关注人的生活需求及社会空间”转变,使场所营造和模式创新植根、生长于民生民用的真实场景。

  其次,从人的感知与使用出发,提出由“四线工程管控”向“整体化空间品质管控”转变,意在突破管理边界,对使用者行为与视觉所及的相邻过渡空间、周边建筑界面及其首层服务功能等要素进行整体设计与统筹利用。

  再次,还原人作为“公共存在”的社会学本质,提出众创时代的公共空间将由“城市建设的附属性产品”向“创新发展的核心性驱动要素”转变,即以公共空间为媒介重建交往理性并激发个体创造力,使公共空间成为吸引创新人才、汇聚创新资源、提升城市竞争力的决定性因素。

  最后是由“提供配套服务的基础设施”向“构建生态文明的主要媒介”转变,强调公共空间及其关联产业的生态价值,引领绿色发展和新型城建模式。

  北京市公共空间内容庞杂,选择分类视角和标准成了重中之重。《纲要》紧扣首都“四个中心”的国家定位并依据新版总规,建立突出北京特色的公共空间分类体系;同时结合各类空间资源的职能属性、发展趋势和价值“唯一性”,发掘其关键性的治理要点,从而有针对性地制定发展导引(表1),形成较为系统的方法框架并有效落位(图2)。

  实施机制的优劣对于治理成效至关重要。顶层设计的核心任务之一便是要整合行政、资金和技术资源,搭建多元共治平台(图3)。

  《纲要》在衔接现行法律法规和政策要求并与各委办局的城市管理者及各领域专家学者深入沟通的前提下,进行了制度创新的尝试性探索。譬如建议建立多部门交叉协作的政府联合治理机构并整合权力,全面负责城市公共空间的规划编制、法规与管理规定的制定、非独立占地公共空间建设方案的审批与建库存档、市级公共空间重点项目的投资建设与维护管理、公共空间违规行为的监督与仲裁;又如要求完善税收优惠制度、容积率奖励制度、公共空间建设补贴制度和管理维护补贴制度,以加强社会资本参与公共空间建设的能动性;再如要求在建设项目综合实施方案中增加公共空间专篇,制定空间品质的评价标准、创建公共空间评价指标体系,施行智能化定期体检;等等。这些建议和要求,旨在明晰各级政府部门、市场和社会力量作为公共空间权属主体的责权利关系(尤其是资金来源与实施主体)并促成彼此之间的积极对话,以此建立长效的社会倡导、激励、制约和监督机制,使权力分配更趋理性化与人性化,促进空间正义。

  《纲要》的成果由总纲和附件组成。前者即上文所述的核心框架,其主要内容将转化成北京市公共空间政策向社会发布,最大化保障公共利益;后者包含政策工具箱、案例剖析库、实施模式包、专项指引集和试点项目单五项支撑性附件,并伴随后续不断开展的公共空间法规政策的制定、规划导则的编制和建成项目的考察而同步更新完善,为学术研究和辅助决策提供样本参考。

  这些侧重点各异的成果能够服务于关涉空间治理的多类人群(用户):一是政府高层通过《纲要》传达理念、统一思想、建立共识;二是具体负责投入大量资源的各部门、各区政府乃至企业可以从这一政策平台中获得出台地方规章、明确职能主体、引入社会资本、定向投放资金和创新政策机制的依据指南;三是为长期参与实施运维的属地街道、社区等基层单元指明操作方向与手段、以及试点项目的遴选标准,并学习借鉴案例库中的同类经验、培育有特色的在地治理模式;四是《纲要》能有效指导规划设计人员制定技术准则,同时拓展其空间认知的社会与经济维度、改良自身的专业知识结构;五是《纲要》本身具有公共教育属性,使公众更加全面地了解公共空间知识与权益、理解公民在空间治理过程中应享有的话语权和应担负的社会责任,有利于修正自上而下的价值传导与自下而上的需求引导之间的机制性衔接错位……在这样的社会空间规则体系中,每个个体都能找到各自的位置和角色、以及所需的解决方案(至少是解决问题的方向),推动多元共治。

  《纲要》作为顶层设计的战略指引,为北京未来编制各类公共空间政策、机制和技术奠定了基调和框架,进而助推公共空间规划设计的治理化转型。以此为纲,笔者认为仍需从以下四个方面延伸思考并深化创新。

  实施不力是传统规划模式的通病与难题。除了资金、监管和维护的投入不足或脱节错位等因素,技术层面亦缺乏与上下位的协同对接。部门壁垒带来的条块分割、空间破碎是最常见也最突出的问题,以街道空间为例,路权管理牵涉交通、园林绿化、市政和用地边界等多个权属单位;在各自为政的背景下,不宽的路面被多重围栏层层分隔就不足为奇了。因此,从实施成效出发,理顺公共空间职能部门之间的权责和接口,形成道路及用地红线、绿线、蓝线和黄线等“多线合一”的政策法规,是有效调配行政资源、实现公共空间整体化治理的支撑前提。此外,面向实施的公共空间规划设计应更强空间管控调的导则化思路而非终极蓝图,即对于公共空间中的场地设施、景观层次、活动复合性、文化内涵以及建筑高度、围合界面的贴线率与通透率等关乎人性体验和基本品质的空间要素,进行精细化分类以制定指导下位的管控要求与设计标准,将规划意图转化成可读可行的实施要点。

  他组织与自组织是城乡规划的本质。以往公共空间的建设运维多由政府包揽,而共治时代的公共空间营造应更多地接纳、鼓励企业和社会参与,充分发挥基层社群的自主性与民主性,合理引导民间资本和多元市场主体的介入,形成多样化的建设模式与运营模式。这不仅是创建公民社会的必经之路,更是城市之为“城市”的真正本源。在我国,公众参与及参与式规划已取得瞩目成效,但仍须进一步为基层治理赋权赋能、积极培育枢纽型社会组织①等社会支持系统,并合理采用社区议事厅、居民恳谈会、居民微提案及社区能人带头等多元形式,鼓励创造灵活多样的社区自组织营造与治理模式;特别是需要增大容差与弹性、为空间使用者赋权,如有时限、有条件地允许在某些区域不受限于原有规划、建筑形制、管理条例或临时打破公私产权界限和区隔,重组为某种新的空间类型、社会场景和经济形式——洛杉矶中央市场的午餐区改造、洛克菲勒中心广场的多义使用、旧金山“周日街道计划”的干道步行化实验、以及成都在新冠疫情期间恢复的地摊经济,皆属此类。

  一体化设计是保证公共空间品质的重要手段,涉及整体格局、建筑界面及首层空间、景观环境、公共艺术、城市家具和无障碍设施等的全息综合,需要策划、规划、建筑、景观、交通、市政乃至艺术家等多专业通力合作、层层贯彻。这一点在我国规划设计编制过程中尚有欠缺。除了跨专业的横向整合,纵向延展也体现出规划转型的方向和方法,即对公共空间营造与使用的全生命周期进行动态维护和精细化治理。规划设计阶段应强化体系架构、总量指标、廊道宽度、街墙高度及贴线率等刚性管控要求,以奠定格局、明晰基调;建设实施阶段应完善相关设计条件,如分级分类增加整体化设计审批,并与规划许可证的发放挂钩;管理运营阶段则应加强底商业态、店招广告、交通出入、外摆经营等灵活性较大且影响空间活力的要素导控。此外,利用规建管三维智慧平台和5G网络,建立可实时更新的公共空间数据库和试点项目库,有利于揭示公共空间发展规律、增强科学管理效能。

  城镇化已进入存量更新的下半场,规划设计师的专业认知和方法论亦向着社会性与历史性的纵深转变甚至角色互换;这意味着在不懈强化设计本体能力之外,还须自我培养资源管理能力与社会传播能力——三者共同构成未来规划设计行业的核心能力,以高效应对日趋复杂的治理环境。更重要的是,跳脱出狭隘的专业精英意识和“放之四海而皆准”的通识性经验,认可获取地方知识的多种非正式途径,尤其是那些非技术理性却关乎民意的地方知识,对于理解社群多样化的需求和意愿、完成社会动员与集体表达有着极大帮助。由此,存量时代的公共空间设计更倾向于“搭平台、定框架”,即在明确管控底线与边界的前提下,制定一系列过程性的规则框架,引导所有权者和使用权者自主设计建造,激活系统内更多元的集成创新,进而形成一种集体行动的自发性秩序和社会资产变现的分布式路径;这其实是一种更高维度的设计——一种底层编码的空间机制设计——同济大学完成的一系列“社区花园”微更新、普利策建筑奖得主A ·阿拉维纳为低收入人群设计的可生长“半宅”、乃至草间弥生带领公众创作艺术品的过程,本质上都在设计一种机制。所以说,不仅是社区规划师,广域的设计从业者都面临着知识体系的重构与升维,才能运用常识和达观在利益与情怀之间统筹、协调、平衡和精进。

  治理即发展。好的治理环境为人与城市的可持续发展谋划奠基,其自身却像如鱼得“水”的隐性背景,身处其中自在活动但丝毫感觉不到治理手段本身的羁绊;这也是公共政策的终极目标,即培育大象无外、无为而治的工作、生活、交流和创新环境。本次研究正是朝此方向积极迈进的一小步,从宏观层面探讨转型期公共空间法治共治精治善治的政策总纲与保障机制,同时为国际共识下的可持续发展模式贡献地方经验和素材。

  ①“枢纽型社会组织”概念首次出现在2008年9月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》,在北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》中指出:枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定,在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务和管理工作中,在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。

  ②图1—3来自北京清华同衡规划设计研究院有限公司,“北京城市公共空间发展纲要研究”课题组,笔者为该课题负责人。

     最近北京地铁机场线正在悄然的发生变化,全新的导向标识亮相四座车站。
 
     新导向标识以深蓝色为背景底色,用醒目的白色作为字体颜色,且字号、标识箱体也做了相应增大,同时,对标识箱体进行了重新优化整合,将以前多块牌体的信息整合到了一起,优化了空间布局,使得标识牌更简约醒目,指示性也更强。
 
     车站导向标识的优化,进一步提升了乘客自主出行的便捷度。
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